Le Comité sénatorial permanent des finances nationales

a l'honneur de déposer son

Votre Comité autorisé par le Sénat le jeudi 6 juin 2002 à mener une étude et à faire rapport sur le contrat administratif actuellement en vigueur au terrain d’aviation de la base de Goose Bay, au Labrador, ainsi que sur la demande de propositions relatives au renouvellement de ce contrat, dépose maintenant son rapport.

 Respectueusement soumis,

Le président,
Lowell Murray

GESTION ET COMMERCIALISATION DE LA BASE AÉRIENNE DE GOOSE BAY LABRADOR

Comité sénatorial permanent des finances nationales

Président: L’honorable Lowell Murray, C.P.
Vice-présidente: L’honorable Anne C. Cools

juillet 2002

MEMBRES DE COMITÉ

Autre sénateur qui a participé à l’étude:  
                                    sénateur J. Michael Forrestall

De la Direction de la recherche parlementaire  
                                    Martin Ulrich, recherchiste

Tõnu Onu  
Greffier du Comité  

*Membres Ex-Officio

ORDRE DE RENVOI

Extrait des Journaux du Sénat du jeudi 6 juin 2002

L’honorable sénateur Rompkey, c.p., propose, appuyé par l’honorable sénateur Banks :

Que le Comité sénatorial permanent des finances nationales soit autorisé à mener une étude et à faire rapport sur le contrat administratif actuellement en vigueur au terrain d’aviation de la base de Goose Bay, au Labrador, ainsi que sur la demande de propositions relatives au renouvellement de ce contrat, afin d’assurer l’efficacité de ces modalités d’opérations de base au Canada pour ce qui est de fournir des services dans le cadre des activités militaires et des activités non militaires;

Que le Comité présente son rapport final au plus tard le 12 juillet 2002;

Que le Comité soit autorisé, nonobstant les pratiques habituelles, à déposer son rapport auprès du greffier du Sénat si le Sénat ne siège pas à cette date, et que le rapport soit réputé avoir été déposé au Sénat.

Après débat, la motion, mise aux voix, est adoptée.  

Le greffier du Sénat,  
Paul C. Bélisle

Table de matières 

Contexte

Points de vue et constatations
        1. Collectivité d’accueil
        2.  Le ministère de la Défense nationale
        3. La province de Terre-Neuve et du Labrador

Conclusions 

Résumé

Liste des témoins

La construction de la base des Forces canadiennes à Goose Bay par le Canada et les États-Unis remonte à la Deuxième Guerre mondiale, l’installation servant à l’époque de lien stratégique pour les vols militaires entre l’Amérique du Nord et l’Europe. À la fin de la guerre, 24 000 chasseurs et bombardiers canadiens étaient passés par Goose Bay en route pour l’Europe. Les équipements de la base ont été agrandis pendant les années 60 et au début des années 70, en grande partie à l’instigation des États-Unis, parce que la base jouait un rôle clé dans le Commandement de la défense aérospatiale de l'Amérique du Nord (NORAD).

en protégeant l’Amérique du Nord contre la menace d’agression de l’Union soviétique. Bien que son rôle militaire ait diminué depuis, il demeure non négligeable puisque la base sert maintenant de centre d’entraînement aux équipages alliés de l’OTAN. L’Allemagne, la Grande-Bretagne, l’Italie et les Pays-Bas ont d’ailleurs signé un protocole d’entente multilatéral avec le Canada à cette fin.

La base aérienne est située dans une région peu peuplée du centre sud du Labrador, à environ 150 kilomètres de la côte. Excellent du point de vue militaire, le choix de cet emplacement a cependant nécessité la création d’une collectivité d’accueil permanente maintenant appelée Happy Valley-Goose Bay. Les nouveaux résidants ne sont pas tous originaires de l’extérieur. Par exemple, environ la moitié des membres de l’Association des Inuits du Labrador vivent à Goose Bay, et bon nombre d’entre eux travaillent à la base ou pour des entreprises qui la desservent. Même si la ville d’environ 8 500 habitants est maintenant un centre régional de services gouvernementaux, qu’elle sert de site d’atterrissage et de déroutement pour les transporteurs internationaux en cas d’urgence et qu’elle est une plaque tournante du transport pour les petits villages du Labrador, elle demeure à ce jour une « collectivité monoindustrielle », puisque son bien-être dépend principalement du rôle militaire de Goose Bay.

Lorsque le ministère de la Défense nationale (MDN) a rationalisé ses activités au milieu des années 90 à la suite aux compressions budgétaires, Goose Bay a été l’un des premiers endroits ciblés pour appliquer la politique gouvernementale de diversification des modes de prestation (DMP). La politique gouvernementale, en plus de réduire les coûts, est perçue comme un moyen :

a)             d’améliorer les services aux clients;

b)            de rapprocher le processus décisionnel du point de prestation de services;

c)            d’améliorer l’efficacité des programmes.

Ces objectifs, en particulier celui portant sur la réduction des coûts, ont directement à voir avec l’idée de conserver à la base son rôle dans l’entraînement des forces étrangères. Un contrat de fourniture de services sur place d’une durée de cinq ans a donc été octroyé à Serco Facilities Management Incorporated, filiale

du groupe britannique Serco, qui s’est déjà acquitté de contrats semblables ailleurs, à titre de fournisseur du secteur privé. Ce contrat doit prendre fin en mars 2003 et le ministère de la Défense nationale vient tout juste de publier une demande de propositions en vue de l’octroi d’un contrat de suivi de 11 ans pour l’obtention de services semblables.

Les recettes nécessaires au financement des coûts d’exploitation de la base d’environ 90 millions de dollars par année, proviennent principalement de nos quatre alliés de l’OTAN, qui utilisent actuellement la base comme centre d’entraînement. Conformément aux dispositions de partage des coûts du protocole d’entente de 10 ans conclu avec les alliés de l’OTAN, les coûts sont répartis en proportion de l’utilisation réelle. Cette entente doit être renégociée et renouvelée en 2006. À l’heure actuelle, l’utilisation de la base est bien en deçà de la moitié du niveau maximal visé – 5 000 à 6 000 vols par année plutôt que 18 000. La commercialisation de l’installation pour en accroître l’utilisation et obtenir le renouvellement de cette entente avec nos alliés est entre les mains du MDN. La base est gérée par un fonctionnaire du MDN – directeur général, Bureau de Goose Bay – à partir du quartier général de la Défense nationale, à Ottawa. Ce mode de fonctionnement semble être en désaccord avec les objectifs de la politique de DMP énoncés dans le paragraphe précédent, notamment avec celui portant sur le rapprochement du processus décisionnel du point de prestation de services.  

Points de vue et constatations

La question centrale est de savoir si la gestion de la base peut être améliorée de façon à :

a)     maintenir et renforcer la valeur de l’investissement considérable (d’une valeur approximative d’un milliard de dollars) fait dans le terrain d’aviation de la base de Goose Bay;

b)    accroître les avantages sociaux et économiques pour la collectivité, la région et la province.

1.     Collectivité d’accueil

Les témoins de Happy Valley-Goose Bay, de la Labrador North Chamber of Commerce et de l’Union des employés de la Défense nationale – en particulier, le président de la section locale représentant les employés de Serco – ont exprimé des réserves concernant la façon dont le MDN a géré la base aérienne et le programme d’entraînement et la façon dont il tient compte des intérêts locaux dans ses décisions à cet égard. Au nombre des lacunes relevées, ils ont fait état de la piètre qualité du service offert aux clients internationaux, des interruptions de travail et de la lenteur des prises de décisions. Même si le degré d’importance accordée à chacun de ces aspects varie d’un témoin à l’autre, le tableau d’ensemble reste le même.

Malgré son histoire relativement récente, la collectivité en est maintenant à sa troisième génération et se considère elle-même comme permanente. Elle a de plus tissé des liens personnels étroits avec les alliés américains et européens au Canada. Elle estime qu’elle a joué un rôle important pour l’Amérique du Nord et le Canada et qu’elle est culturellement bien préparée pour continuer à le faire. Ces éléments, combinés aux avantages naturels offerts par la région, aux compétences acquises et à l’infrastructure, représentent, aux yeux de la collectivité, des atouts importants pour la province et pour le Canada. La collectivité estime toutefois que tous ces atouts sont en danger en raison de la façon dont le rôle militaire de la base est géré.

D’aucuns ont l’impression que les décisions ayant une incidence sur le moyen de subsistance de bon nombre de citoyens de Happy-Valley-Goose Bay – et sur la survie même de la ville – se prennent dans des endroits éloignés par des bureaucrates déconnectés à la merci de pressions de toutes sortes. Les témoins vont en outre valoir que des fonctionnaires du MDN ont affirmé par le passé que la base n’avait guère d’importance du point de vue militaire. Ils prennent note aussi de l’existence d’autres éléments nouveaux et éventuellement positifs. Toutefois, dans un contexte où les communications et le climat de confiance laissent à désirer, toute interprétation positive ne peut être prise pour acquise même lorsque des mesures constructives sont prises. Cette situation pose déjà à elle seule suffisamment de défis, que l’histoire particulière de l’application de la politique de diversification des modes de prestation (DMP) et la réduction concomitante du nombre d’emplois ont exacerbés. La confusion dans laquelle s’est faite la DMP à Goose Bay a été parfaitement exprimée par le témoignage de M. Lawrence O’Brien, député libéral de Labrador.

Certains faits récents, comme l’étude menée par les forces militaires hollandaises au sujet du regroupement des activités d’entraînement en Amérique du Nord dans une base américaine, la baisse du nombre de vols d’entraînement alliés ces dernières années, la réduction de certaines infrastructures sur la base par le MDN, l’utilisation apparemment accrue par les alliés d’installations ailleurs au Canada et la visibilité presque symbolique des officiers des Forces canadiennes à la base, contribuent à créer un contexte que certains ont tendance à interpréter comme une preuve de l’existence d’une stratégie de la part du MDN visant à mettre fin graduellement à sa présence militaire à Goose Bay.  Le fait que le Bureau de gestion de Goose Bay soit situé à Ottawa donne encore plus de poids à cette interprétation.

2.     Le ministère de la Défense nationale

Les témoins du ministère ont confirmé que l’Aviation canadienne avait peu besoin de Goose Bay pour ses opérations. Malgré tout, ils affirment que le rôle des vols d’entraînement internationaux à Goose Bay est important pour le MDN, que celui‑ci cherche activement à commercialiser l’installation et le programme d’entraînement et qu’il est en voie de renouveler le contrat de fourniture de services sur place pour 11 ans afin d’offrir aux alliés des services plus sûrs. Selon leurs dires, la collectivité et la province prennent maintenant une part plus active dans les récentes décisions concernant la base.

Lors des audiences, le directeur général du Bureau de Goose Bay a décrit la base comme une infrastructure importante pour le MDN pour trois grandes raisons, à savoir :

a)     elle accroît les capacités de défense collective de l’Alliance;

b)    elle assure le maintien de bonnes relations diplomatiques avec les alliés;

c)     elle est un atout économique de taille pour le Canada.

Même si aucune précision n’a été fournie concernant le montant que le ministère est prêt à payer pour ces avantages, il ne fait aucun doute que la réduction du fardeau budgétaire imposé au MDN demeure un objectif important. L’une des façons de réduire ce fardeau consisterait à accroître l’utilisation de l’installation par nos alliés.

Les méthodes utilisées par le MDN pour commercialiser la base sont décrites comme étant essentiellement axées sur le maintien de la satisfaction des clients actuels et sur la démonstration d’une ouverture à l’égard des propositions des clients visant à élargir les services. L’évolution des tactiques militaires a fait en sorte que les vols à basse altitude sont devenus relativement moins importants. Toutefois, les vols à moyenne altitude, qui permettent l’utilisation de bombes d’exercice à guidage laser, le recours à des engins télécommandés et les vols d’entraînement supersoniques, ont été mentionnés au nombre des services susceptibles d’intéresser des alliés. Les témoins ont affirmé que le ministère examinait activement les répercussions environnementales et autres d’un tel élargissement des services. Des mesures ont en outre été prises pour tenir les alliés au courant des avantages potentiels du programme.

Bon nombre des ces options ont effectivement des répercussions sur l’environnement et sur l’utilisation traditionnelle des terres. Les pratiques actuelles prévoient la tenue de consultations.  Par exemple, le ministère a négocié avec les Innus lorsque les alliés ont voulu utiliser des bombes à guidage laser, lesquelles sont une innovation susceptible de restreindre l’accès à une zone tampon plus étendue. Les Innus ont fait leur propre évaluation environnementale. Leur étude a été menée à temps, se fondait sur des faits et a permis de conclure une entente mutuellement satisfaisante concernant l’utilisation de bombes à guidage laser.

Le directeur général du Bureau de Goose Bay a également mentionné qu’un comité sur la croissance, dirigé par des officiers d’aviation de haut rang des pays alliés et du ministère de la Défense nationale, serait constitué cet été. Une telle consultation internationale de haut niveau axée sur la façon d’accroître l’utilisation de Goose Bay pourrait être un pas important dans la bonne direction.

Un certain nombre de dispositions de la nouvelle demande de propositions ont été décrites comme étant des améliorations. La durée du contrat a été prolongée de 5 à 11 ans. Celui-ci offre donc une garantie supplémentaire pour ce qui est de la stabilité de la main-d’œuvre. De plus, il y a eu davantage de consultations auprès des alliés, de l’industrie et de la collectivité au moment de sa préparation.

3.     La province de Terre-Neuve et du Labrador

Les témoins du gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador ont clairement souligné l’importance de la base aérienne de Goose Bay et ses programmes d’entraînement pour la province et la collectivité. Ils ont décrit leurs investissements dans cette installation et fait état de leurs préoccupations au sujet de la gestion de l’installation par le MDN. Ils trouvent que le ministère sous-estime l’importance de cette installation et n’entretient pas de bonnes communications avec la province, bien qu’il y ait eu récemment des améliorations au chapitre de la consultation. Ils proposent aussi un certain nombre de solutions pour atténuer les risques qui menacent l’avenir de Goose Bay.

L’essentiel de leur témoignage met l’accent sur l’importance économique de la base et du programme de vols d’entraînement internationaux qui, selon les conclusions d’une étude citée par eux comme source de référence, permet au gouvernement fédéral de recouvrer sous forme de taxes la majorité si ce n’est la totalité de ses coûts nets, grâce à l’activité économique accrue à la base[1]. Dans ce cas, il n’en coûterait pratiquement rien au contribuable canadien moyen pour conserver à la base son utilité du point de vue militaire, de la sécurité et des relations internationales. Les témoins reconnaissent toutefois que ces avantages fiscaux ne profitent pas directement au MDN et que la Force aérienne peut très bien préférer dépenser autrement le montant d’environ 20 millions de dollars qui lui sont consentis au titre des coûts directs.

Ils notent également que les avantages fiscaux profitent aussi au gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador et que cette installation ajoute une précieuse diversité à l’économie de la province, qui est surtout axée sur les ressources naturelles.

Ces témoins soulignent de plus l’intérêt continu des Terre-neuviens et des Labradoriens pour les questions militaires. Ils font valoir en effet que leur population fournit près de 10 % des effectifs des Forces canadiennes, même si elle ne représente qu’environ 2 % de l’ensemble de la population canadienne. Ils précisent aussi qu’environ 1 % des dépenses du MDN sont faites dans la province.

Étant donné l’utilité de cette installation pour la province, il est d’autant plus important, selon les témoins, que le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador participe activement à l’adoption de mesures pour faire en sorte que Goose Bay satisfasse aux besoins des gouvernements alliés aux fins de l’entraînement militaire. Les témoins privilégient également l’adoption d’une approche où le secteur privé jouerait un plus grand rôle. À titre d’exemple, ils citent l’expérience du Programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada (NFTC), dont Bombardier était l’un des partenaires du secteur privé[2]. Le rôle de Serco à Goose Bay se limite, par contre, à offrir des services sur place, conformément aux dispositions de son contrat. Les témoins estiment que le programme NFTC pourrait être élargi pour englober Goose Bay ou pourrait servir de modèle pour renforcer le programme à Goose Bay.

Les Affaires étrangères et Commerce international Canada (AECIC) et de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA) avaient été invités à comparaître mais ils ont décidé de ne le pas faire. S’ils avaient accepté l’invitation du Comité, ils auraient pu jeter un autre éclairage sur l’importance stratégique internationale de Goose Bay et de son programme d’entraînement multinational et donner un aperçu plus général des avantages économiques de Goose Bay.

Conclusions

Le Comité est arrivé à la conclusion que le mode actuel de gestion de la base aérienne de Goose Bay n’est pas aussi profitable qu’il pourrait l’être pour le Canada, la province et la collectivité.  

a)            Gérer et commercialiser Goose Bay

La plupart des témoins voient dans Goose Bay un atout économique important, mais pour le conserver et en étendre la portée, ils estiment que les Forces canadiennes doivent assurer une présence visible et concrète à la base. À la suite des événements survenus récemment au World Trade Centre et au Pentagone, un certain nombre d’avions des Forces canadiennes ont été déplacés pendant un certain temps à Goose Bay. Cet exemple a été cité pour démontrer l’importance du rôle que pourrait jouer Goose Bay dans le nouveau contexte de la sécurité.

Un certain nombre de témoins  croyaient à la nécessité d’améliorer la commercialisation du programme d’entraînement de Goose Bay.  De plus, ils voyaient qu’un Programme d’entraînement en vol de l’OTAN plus large au Canada (NFTC) pourrait compléter le programme de Goose Bay ou en faire partie.

En conséquence, le Comité recommande que le MDN réévalue l’utilisation de la base de Goose Bay par les pays alliés comme centre d’entraînement en vol et son propre rôle militaire à Goose Bay et décide s’il y a lieu d’accroître sa participation opérationnelle de façon à consolider le rôle de la base comme centre d’entraînement international.

Les défis posés par la gestion à Goose Bay sont complexes. Bien des idées intéressantes ont été proposées au cours des audiences et des délibérations du Comité, comme celle de faire participer le secteur privé davantage à titre de partenaire que de fournisseur de services et renforcer la participation locale dans la gestion de l’installation. Un certain nombre de grands aéroports au Canada sont maintenant gérés par des administrations locales et il semble que ce changement a été profitable aux collectivités locales puisqu’il a renforcé leur vitalité économique.

Même si le protocole d’entente multilatéral avec nos alliés n’arrive à échéance qu’en 2006, trois ans est un bien court délai pour repenser le rôle de la base, réexaminer son mode de gestion et faire participer les intérêts concernés à cette réflexion avant le renouvellement de l’entente internationale.

Étant donné l’importance d’une présence continue des Forces canadiennes à la base, le Comité recommande que le MDN entreprenne une étude des modes de gestion possibles à Goose Bay, en fonction de sa propre analyse et des propositions de la province et de la collectivité, en examine les points forts et les points faible et consulte ouvertement les autres intérêts concernés. Pour accroître la visibilité des forces militaires, le Comité recommande aussi de déménager le Bureau de Goose Bay et son directeur général à Goose Bay même.

Le Comité est également d’avis qu’il n’est pas indiqué pour le moment de renverser la décision relative à la DMP à Goose Bay. Il croit néanmoins que le processus d’octroi d’un contrat pour l’obtention de services sur place actuellement en cours ne devrait pas empêcher la mise en œuvre de solutions qui pourraient raisonnablement être proposées dans la foulée des recommandations formulées précédemment.

b)            Faire participer la collectivité

Le Comité n’est pas convaincu que la collectivité et la province ont suffisamment participé aux décisions concernant la gestion de la base. Il reconnaît que les préoccupations environnementales sont maintenant mieux prises en compte et que la province, la ville et la collectivité autochtone sont davantage consultées. Le Comité insiste toutefois sur la nécessité d’une étude sur le rôle et la gestion de Goose Bay, qui présentent tous deux un intérêt considérable pour la collectivité. De plus, la province de Terre-Neuve et du Labrador peut être un partenaire important pour offrir les services nécessaires à l’évolution du programme d’entraînement en vol.

Le Comité recommande donc qu’au moment d’établir les plans découlant de la stratégie de renouvellement et d’élargissement, le MDN fasse participer la province, la ville et les collectivités autochtones, à leur élaboration.

Pour que les équipages alliés continuent à vouloir venir s’entraîner à Goose Bay, le Comité croit que le MDN doit démontrer qu’il jouit d’un appui concret de la part du gouvernement du Canada, des Forces canadiennes, de la province, de la ville de Happy Valley-Goose Bay et des collectivités autochtones. La signature de l’entente représente un investissement important de la part des alliés. Si l’appui à l’égard de l’entente est général et visible, les alliés auront une meilleure garantie que leur investissement rapportera et qu’ils jouiront d’un accès fiable aux services et aux installations promis par le Canada. Mais cela exige par ailleurs un appui général de la part des Canadiens et de la collectivité.

En résumé, le Comité conclut que le terrain d’aviation de Goose Bay est une installation publique importante qui pourrait mieux servir les intérêts du Canada et de la collectivité, si ses actifs étaient mieux gérés et commercialisés. Cette constatation ne se veut en rien une critique à l’endroit des compétences ou des efforts des personnes désignées par le MDN pour gérer la base. Le Comité ne souhaite pas non plus remettre en question la façon dont le MDN s’acquitte de ses responsabilités militaires. Il reconnaît par contre que d’importantes considérations économiques et sociales doivent aussi être prises en compte et estime que celles-ci pourraient l’être de façon à compléter les rôles militaires de la base. En conséquence, il recommande que le MDN :

a)        trouve la meilleure façon de concilier le rôle des Forces canadiennes à la base de Goose Bay et son utilisation par les forces alliées à des fins d’entraînement, à la lumière du potentiel militaire de l’installation;

b)        examine d’autres modes de gestion de la base en gardant à l’esprit ses rôles militaires et socioéconomiques;

c)        entreprenne ces études de la façon appropriée mais aussi en s’assurant de la pleine participation de la province et des collectivités locales dans un esprit de partenariat;

d)        déménage le Bureau de gestion de Goose Bay à Goose Bay même;

e)        procède à l’octroi de contrats pour l’obtention de services sur place conformément à la politique de Diversification des modes de prestations, mais ne ferme pas la porte aux solutions qui pourraient émaner de la mise en œuvre des recommandations a) et b).

LISTE DES TÉMOINS 

Le 18 juin 2002

Du Ministère de la Défense nationale:

Jim Richardson, directeur, Obtention de modes de prestation de services importants;

Frank Young, administrateur général, Bureau de Goose Bay;

Colonel Alan D. Hunter, directeur, Emploi de la force (air);

Colonel Robert Bertrand, directeur, Fonction de contrôle et planification d’activités (air).

De l’Union des employés de la Défense nationale :

John MacLennan, président national;

Randy Ford, président, Association locale des employés Serco.

Du Gouvernement de la Terre-Neuve et du Labrador :

Doug Smith, sous-ministre adjoint des affaires intergouvernementales;

Rex Goudie, sous-ministre adjoint des affaires du Labrador et des autochtones;

Peter Woodward, président du conseil consultatif sur l’économie et la technologie.

De la Ville de Happy Valley – Goose Bay :

Dennis Peck, directeur du Développement économique.

De la Chambre de commerce du Labrador Nord :

Dave Hunt, president;

John McGrath.

Député du Labrador :

Lawrence O’Brien, député.

[1] Institut pour la surveillance et la recherché environnementales, Economic Impact of Military Flight Training in Labrador and North-Eastern Quebec, préparé par AMEC Earth & Environmental Limited and Gardner Pinfold Consulting Economists Limited, octobre 2000, page 62.

[2] Le Programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada (NFTC) fonctionne indépendamment du programme qui a cours à Goose Bay, même s’il met l’accent lui aussi sur l’entraînement en vol. Le NFTC fonctionne à partir de plusieurs bases de l’Ouest canadien. Son partenaire du secteur privé, en l’occurrence Bombardier, joue un rôle plus grand que ne le fait Serco à Goose Bay. Par exemple, il fournit bon nombre des avions utilisés aux fins de l’entraînement.