Délibérations du comité sénatorial permanent des
Peuples autochtones
Fascicule 16 - Témoignages du 10 juin 2008
OTTAWA, le mardi 10 juin 2008
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones se réunit aujourd'hui à 9 h 30 pour examiner, en vue d'en faire rapport, les responsabilités constitutionnelles, conventionnelles, politiques et juridiques du gouvernement fédéral à l'égard des Premières nations, des Inuits et des Métis et d'autres questions générales relatives aux peuples autochtones du Canada.
Le sénateur Gerry St. Germain (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Bonjour chers collègues, invités, membres du personnel, et membres du département des communications.
Ce matin, nous avons le privilège de recevoir un breffage de la part de fonctionnaires du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien sur le sujet des élections des Premières nations, particulièrement en ce qui concerne la durée du mandat. Nos invités aujourd'hui sont Brenda Kustra, Directrice générale de la gouvernance, Services fonciers et fiduciaires; Nathalie Nepton, directrice, Direction de l'administration des bandes; et Marc Boivin, gestionnaire, Direction générale de la gouvernance. Nous vous remercions tous d'être ici ce matin.
Le paragraphe 78(1) de la Loi sur les Indiens stipule que « le chef et les conseillers d'une bande occupent leur poste pendant deux années ». Divers groupes et particuliers nous ont dit que les mandats sont de courte durée, irréalistes, et font obstacle au changement. Chers témoins, le comité aimerait entendre vos avis sur le sujet, de même que sur la durée optimale du mandat du chef et des conseillers.
Avant d'entamer les témoignages, j'aimerais vous présenter les membres du comité. À ma gauche se trouve le sénateur Lovelace Nicholas du Nouveau-Brunswick. À ma droite, le sénateur Campbell de la Colombie-Britannique. À côté de lui il y a le sénateur Peterson de la Saskatchewan et à côté du sénateur Peterson, c'est le sénateur Gustafson, aussi de la Saskatchewan.
Honorables sénateurs, si vous êtes prêts, je vais demander aux témoins d'entamer leur présentation, après quoi les sénateurs pourront poser des questions. Êtes-vous d'accord, madame Kustra?
[Français]
Brenda Kustra, directrice générale, Direction générale de la gouvernance, Services fonciers et fiduciaires, Affaires indiennes et du Nord Canada : Oui, monsieur le président.
C'est avec plaisir que nous sommes ici aujourd'hui pour présenter notre sujet, les élections des Premières nations au Canada.
[Traduction]
Avant de traiter des questions spécifiques qu'a soulevées le président, j'aimerais situer le contexte de la sélection de nos dirigeants à l'aide d'une brève présentation.
Il y a trois moyens pour les collectivités des Premières nations de désigner leurs dirigeants. Ceux-ci peuvent être sélectionnés conformément aux dispositions d'ententes sur l'autonomie gouvernementale, qui sont négociées entre les parties. Vingt-neuf Premières nations du Canada sont assujetties à de telles ententes. Les collectivités choisissent aussi leurs dirigeants conformément aux dispositions de la Loi sur les Indiens. Actuellement, 252 Premières nations désignent ainsi leurs dirigeants. La troisième méthode est selon la coutume de la collectivité. Il y a dans cette catégorie 334 Premières nations. Vous voyez donc que la majorité des Premières nations choisissent leurs dirigeants selon la coutume locale ou communautaire.
Sur les 29 Premières nations qui choisissent leurs dirigeants conformément aux ententes sur l'autonomie gouvernementale, dont dix sont incluses dans la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec, 11 dans l'entente sur l'autonomie gouvernementale du Yukon, quatre dans l'accord Nisga'a et quatre dans l'accord Tlicho. Dans ces situations, le ministère des Affaires indiennes n'intervient d'aucune façon dans le processus de sélection des dirigeants.
Quand une entente sur l'autonomie gouvernementale est négociée, la Première nation doit satisfaire à deux exigences minimales. Tout d'abord, elle doit adopter une constitution conforme à la Charte. Cette constitution comporte les dispositions visant la désignation des dirigeants. Deuxièmement, la constitution doit établir un processus clair et transparent pour la sélection des dirigeants.
Je vais parler des élections tenues sous le régime de la Loi sur les Indiens. En vertu de l'article 74 de la Loi sur les Indiens, le ministre des Affaires Indiennes et du Nord canadien peut déclarer par arrêté qu'une Première nation doit tenir des élections en vertu de la loi et conformément au Règlement sur les élections au sein de bandes d'Indiens.
Le poste du chef ou d'un membre du conseil peut devenir vacant en vertu de ce système quand une personne titulaire de ces fonctions est déclarée coupable d'une infraction punissable par mise en accusation, meurt ou démissionne. Ainsi, il arrive que des élections partielles soient tenues dans les collectivités. Dans de tels cas, le mandat du chef et des conseillers est de deux ans. En vertu de l'article 74, le rôle d'AINC dans les élections consiste notamment à offrir formation et soutien aux membres du personnel électoral. Étant donné que nos mandats sont d'une durée de deux ans, environ 50 p. 100 des 252 Premières nations tiennent des élections chaque année, ce qui fait, grosso modo, 126 élections par année.
En vertu du système électoral prévu dans la Loi sur les Indiens, les appels d'élection sont reçus, examinés et, au besoin, une enquête est menée à la suite de laquelle le ministère et le ministre prennent une décision. S'il y a lieu de croire qu'il y a eu manœuvres corruptrices à l'égard des élections ou une violation de n'importe laquelle des dispositions de la Loi sur les Indiens ou du Règlement sur les élections au sein de bandes d'Indiens, le ministre a le devoir de signaler ces violations au gouverneur en conseil. Seul le gouverneur en conseil a le pouvoir d'annuler des élections.
Normalement, le processus électoral dure 79 jours pour laisser suffisamment de temps pour la réunion de mise en candidature, particulièrement en ce qui concerne le préavis aux membres vivant hors réserve, et pour laisser le temps suffisant pour remplir et retourner les bulletins de vote postaux. Si, toutefois, des élections sont entièrement annulées, nous entamons un processus électoral accéléré qui prend trois jours, du début à la fin.
Le régime électoral de la Loi sur les Indiens prévoit aussi les appels en matière d'élections. Un tiers des élections font généralement l'objet de tels appels. Cependant, dans les quatre dernières années, seulement quatre de ces appels en matière d'élections ont donné lieu à une annulation par le gouverneur en conseil. Tous les autres appels ont été rejetés. Cela signifie en gros qu'il n'y a eu de motifs suffisants pour demander au gouverneur en conseil d'annuler des élections que quatre fois au cours de la dernière période de deux ans, en raison de violations importantes de la Loi sur les Indiens et au règlement d'application.
Une autre caractéristique des élections tenues en vertu de la Loi sur les Indiens est que les dispositions relatives à la résidence que renferme le Règlement sont abolies par les tribunaux. En 1999, la Cour suprême du Canada, dans la décision qu'elle a prise dans l'affaire Corbière, a aboli un article de la Loi sur les Indiens qui exigeait que les électeurs soient résidents dans les réserves pour avoir accès au scrutin. Plus récemment, en août 2007, dans la décision Gull Bay ou Esquega, les tribunaux prennent des mesures pour abolir les dispositions de la Loi sur les Indiens selon lesquelles, pour être titulaire d'un poste élu comme celui de conseiller, il faut résider ordinairement sur la réserve. Nous avons vu ainsi abolir deux dispositions relatives à la résidence ces dernières années. Les élections tenues en vertu de la Loi sur les Indiens font aussi l'objet de manœuvres frauduleuses et d'abus associés au système de bulletin de vote postal.
Comme le disait le président de ce comité ce matin, de nombreux dirigeants nous ont dit que le mandat de deux ans est trop court, et les dirigeants n'ont pas le temps d'apprendre leurs fonctions, de s'en acquitter et de mettre en œuvre les plans de développement dans leurs collectivités.
Pendant toutes ces années de gestion du régime électoral en vertu de la Loi sur les Indiens, nous avons aussi recensé diverses autres dispositions qui sont faibles, ou encore ont besoin d'être réglées et intégrées à un cadre de gouvernement moderne.
La Loi sur les Indiens renferme aussi des dispositions permettant aux Premières nations de se soustraire à la loi et de commencer à élire leurs dirigeants en vertu de ce que nous appelons un scénario de « code communautaire ». Nous avons bien une politique visant la conversion au régime électoral communautaire, qui exige que les codes électoraux qu'élaborent les Premières nations respectent la Charte des droits et libertés et soient approuvés par la majorité des membres. Si ces deux critères sont remplis, le ministre peut, par décret ministériel, soustraire la nation aux dispositions de la Loi sur les Indiens aux fins de son adhésion à un régime électoral dit communautaire. Lorsqu'une collectivité adopte un régime communautaire, le ministère ou le ministre ne peut intervenir dans les appels en matière d'élections.
Les collectivités qui on adopté un régime électoral communautaire ou un code coutumier ont conçu des régimes électoraux devant répondre aux besoins de la collectivité. Une grande quantité de ces codes reprennent en gros les modalités et conditions de la Loi sur les Indiens, à l'exception de la durée des mandats. Bon nombre de ces codes ont prolongé la durée du mandat, qui était de deux ans en vertu de la Loi sur les Indiens, à trois ou quatre ans.
Il y a aussi au Canada de dix à 15 collectivités qui choisissent leurs dirigeants selon une structure de clan ou héréditaire. C'est généralement un système issu de la tradition orale de la collectivité et dans lequel le ministre ou le ministère des Affaires indiennes n'intervient absolument pas. Ces collectivités continuent d'appliquer leur propre système de sélection des dirigeants fondé sur leurs traditions héréditaires.
En ce qui concerne le système des appels pour les collectivités régies par la coutume, c'est normalement un processus interne de résolution des différends ou un appel auprès des tribunaux. Là encore, ni le ministère, ni le ministre des Affaires indiennes n'ont de rôle à jouer dans le processus d'appel.
Plusieurs problèmes nous viennent à l'esprit quand nous pensons au régime communautaire de sélection des dirigeants. D'abord et avant tout, un grand nombre de ces systèmes électoraux ne sont pas écrits ou codifiés, particulièrement pour les collectivités qui n'ont jamais été assujetties à la Loi sur les Indiens. Certains codes électoraux communautaires sont en violation de la Charte des droits et libertés. Tandis que les tribunaux continuent de prononcer des jugements, les codes communautaires de sélection des dirigeants qui existent continueront d'enfreindre potentiellement ces règles.
Certains des codes manquent d'un mécanisme efficace de résolution des différends. Certains affichent aussi de grandes lacunes au plan de la procédure. Tout cela donne lieu à des différends relativement à la gouvernance dans les collectivités. Que ce soit les collectivités dont les dirigeants sont élus sous le régime de la Loi sur les Indiens ou du code coutumier, ou encore les collectivités autonomes, nous nous retrouvons dans des situations où il y a manque de gouvernance dans la collectivité, et où règnent des différends entre conseils. Souvent, dans ces derniers cas, les affaires d'une Première nation sont paralysées. Il arrive que le ministère soit appelé à fournir un tiers administrateur, qui est quelqu'un de l'extérieur, pour gérer les affaires de la collectivité pendant un différend électoral. Souvent, des poursuites compliquées sont lancées entre les différentes parties. Il arrive même qu'il y ait violence dans la collectivité.
Compte tenu des scénarios que je viens de brosser, divers partenaires se sont présentés et ont recherché une occasion d'examiner avec nous des modifications aux dispositions de sélection des dirigeants contenues dans la Loi sur les Indiens. Nous collaborons actuellement avec l'Assemblée des Premières Nations à l'examen et l'élaboration de solutions durables aux problèmes que je viens d'exposer relativement à la sélection des dirigeants. Un document de discussion a été rédigé. L'APN cherche le meilleur moyen d'engager ses membres dans tout le pays, et nous espérons poursuivre cette démarche.
L'Assemblée des chefs du Manitoba a aussi exprimé un intérêt particulier pour l'étude de deux dispositions du processus de sélection des dirigeants. La première concerne la durée du mandat; ils veulent étudier la possibilité de la faire passer de deux à trois ans. Ils ont aussi exprimé de l'intérêt pour la désignation d'une journée commune d'élections pour toutes les Premières nations du Manitoba.
Au Manitoba, nous avons une combinaison de nations régies par la Loi sur les Indiens et le code coutumier. L'Assemblée des chefs du Manitoba souhaite obtenir l'apport des chefs et des communautés pour déterminer la faisabilité de désigner une journée électorale commune pour toutes les nations de la région du Manitoba, et aussi de prolonger le mandat de deux à trois ans.
Nous collaborons aussi avec le Congrès des Peuples Autochtones, qui a exprimé de l'intérêt pour un examen de la Charte des droits et libertés et la Loi canadienne sur les droits de la personne en ce qui concerne les codes coutumiers et communautaires de sélection des dirigeants. Ils ont affirmé qu'un certain nombre de leurs membres n'ont pas accès au processus de sélection des dirigeants dans leur communauté, et qu'ils sont en train de faire des analyses et des recherches pour définir la portée de cette question particulière. Nous avons fait un certain travail sur le sujet l'année dernière et nous espérons le poursuivre cette année.
Les projets avec l'Assemblée des Premières Nations et l'Assemblée des chefs du Manitoba sont encore embryonnaires. Nous n'en sommes pas encore au point de discuter de solutions de fond relativement aux politiques ou aux lois. Plusieurs possibilités sont à l'examen. Ainsi, on se demande s'il est possible de modifier la Loi sur les Indiens et d'utiliser la politique de conversion de la Loi sur les Indiens au code coutumier pour régler certains de ces problèmes, ou si nous devrions envisager des changements législatifs.
Certains des aspects dont nous avons discuté sur ces deux tribunes représentent une part des défis particuliers que posent les dispositions de la Loi sur les Indiens relativement à la durée du mandat, comme l'a fait remarquer le président; la journée commune d'élections, qui ferait qu'il serait plus facile pour des gens éparpillés dans tout le pays de savoir quand doivent avoir lieu des élections dans leur collectivité; et la recherche de moyens d'établir l'équilibre entre les électeurs vivant dans les réserves et hors d'elles et la composition du conseil, compte tenu de la migration des réserves vers les centres urbains.
Nous cherchons aussi des moyens potentiels de mettre fin à l'intervention du ministre et du ministère dans notre rôle très pointu dans le processus de sélection communautaire, les appels communautaires, la nomination de présidents d'élections et tout le processus entourant la tenue d'élections; et potentiellement de supprimer le pouvoir du gouverneur en conseil de révoquer des élections et aussi le pouvoir du ministre de démettre des élus de leurs fonctions, en reconnaissant qu'il peut y avoir d'autres façons de fonctionner.
Certaines de ces lacunes ou faiblesses que je viens de décrire peuvent être corrigées par des modifications à la Loi sur les Indiens, au moyen d'une loi exhaustive sur la gouvernance ou peut-être en envisageant une loi sur la reconnaissance. Ce sont toutes là des solutions dont nous discutons avec nos partenaires. Il reste encore énormément de travail d'étude des risques et des avantages, des pour et des contre de ces solutions, et aussi, c'est certain, de quête de soutien dans tout le pays pour aller de l'avant avec ces démarches.
La dernière chose, mais non la moindre, c'est que nous reconnaissons que l'apport de changements dans un domaine qui est central aux collectivités des Premières nations nécessitera le soutien et le leadership de collectivités de tout le pays et des organisations autochtones avec lesquelles nous travaillons. Par conséquent, notre travail ces prochains mois et au début de la prochaine période consistera à continuer de travailler avec les partenaires pour tenter d'atteindre un consensus sur le meilleur moyen de régler certains des problèmes à court terme, comme la durée du mandat et la journée commune d'élections, qui sembleraient assez faciles à régler. Nous étudierons les solutions plus exhaustives et à plus long terme aux lacunes de la Loi sur les Indiens.
Le président : Merci. Est-ce la présentation de votre délégation?
Mme Kustra : Oui.
Le président : Madame Kustra, avez-vous dis qu'avec l'affaire Gull Bay, si quelqu'un doit présenter sa candidature à des élections, il ou elle doit habiter sur la réserve?
Mme Kustra : Cet article de la Loi sur les Indiens fait l'objet d'une contestation dans l'affaire Gull Bay, comme étant une violation des dispositions de la Charte.
Le président : Est-ce que les tribunaux ont déjà pris une décision?
Mme Kustra : Une décision rendue fait l'objet d'un appel, et nous attendons la décision finale.
Le président : Est-ce devant la Cour suprême du Canada?
Nathalie Nepton, directrice, Direction de l'administration des bandes, Affaires indiennes et du Nord Canada : C'est devant la Cour fédérale.
Le sénateur Campbell : Je suis impressionné qu'enfin quelqu'un de votre ministère soit venu nous annoncer qu'il essaie de retirer ses billes du jeu, et que vous travaillez à la recherche d'une solution. Il est vraiment rassurant d'entendre que vous faites des progrès.
Ma première question concerne le mandat de deux ans. Une si courte durée semble archaïque. Quelle difficulté y a-t- il à le prolonger à trois ans? Est-ce que le ministre en a le pouvoir?
Mme Kustra : Ce changement nécessiterait une modification législative à la Loi sur les Indiens. C'est une simple question de modification du libellé de « pendant deux années » à « pendant trois années ». Nous voudrions aussi des dispositions de transition pour que tout le monde suive ce cycle de trois ans — c'est l'un des changements faciles.
Le sénateur Campbell : Je suppose que la question qui se posera ensuite sera à savoir si ce devrait être trois ou quatre ans, et cela sera déterminé en consultation avec les Premières nations, n'est-ce pas?
Mme Kustra : Oui, c'est juste. Nous comptons sur l'Assemblée des chefs du Manitoba, qui a déjà exprimé son vif intérêt pour la modification de cette disposition, pour être notre principal partenaire dans l'atteinte d'un consensus dans tout le pays pour concrétiser ce changement.
Le sénateur Campbell : Est-ce que le régime électoral communautaire est lié d'une façon quelconque aux traités? Par exemple, je pense au traité Nisga'a. Est-ce qu'il vous faudrait conclure un traité pour adopter une politique de système électoral communautaire ou est-ce que n'importe quelle Première nation peut adopter ce processus?
Mme Kustra : N'importe quelle Première nation qui est actuellement assujettie à la Loi sur les Indiens peut adopter un régime électoral communautaire au moyen d'un arrêté du ministre, bien qu'il lui faille au préalable satisfaire aux exigences minimales.
Le sénateur Campbell : Une fois qu'ils l'ont, le ministère n'est plus dans le portrait, n'est-ce pas?
Mme Kustra : C'est cela, il serait exclu.
Le sénateur Campbell : Combien de Premières nations ont un tel régime actuellement?
Mme Kustra : En ce moment, 334 Premières nations du Canada sont régies par un code communautaire pour désigner leurs dirigeants.
Le sénateur Campbell : Combien y a-t-il au total de Premières nations?
Mme Kustra : À part ces 334, il y en a 252 qui sont régies par la Loi sur les Indiens et 29 qui sont assujetties aux dispositions d'ententes d'autonomie gouvernementale.
Le sénateur Gustafson : Quel pourcentage d'électeurs admissibles exercent leur droit de vote?
Mme Kustra : Nous n'avons pas ces statistiques ici. La participation au scrutin varie énormément entre collectivités dans tout le pays. Dans certaines collectivités elle est élevée, tandis que dans d'autre, elle est généralement faible. Je n'ai malheureusement pas ces statistiques avec moi.
Le sénateur Gustafson : Pouvez-vous nous en donner une idée? Qu'entendez-vous par « faible »?
Marc Boivin, gestionnaire, Direction générale de la gouvernance, Affaires indiennes et du Nord Canada : Les statistiques que nous avons portent uniquement sur les Premières nations régies par la Loi sur les Indiens à cause des exigences de présentation de rapports. Le taux de participation au scrutin peut aller de 40 à 80 p. 100. C'est la fourchette de participation des Premières nations régies par la Loi sur les Indiens au processus électoral.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Je suis d'accord que le mandat devrait être de quatre ans. Cependant, en vertu de ce système, il devrait y avoir des provisions pour protéger le processus. Il y a eu des problèmes avec les bulletins de vote postaux et les bulletins de vote d'électeurs absents, qui constituent des manœuvres frauduleuses. Des gens m'ont dit que le chef va voir le détenteur du bulletin de vote d'électeur absent et lui dit de le signer et de ne pas se présenter au scrutin. Ils reçoivent de l'argent en échange — jusqu'à 300 $ pour un bulletin de vote d'électeur absent. C'est beaucoup d'argent. Ces gens se laissent facilement faire parce que beaucoup touchent l'aide sociale et ont besoin d'argent.
Les surveillants de ces élections devraient être des entités distinctes parce que ces gens sont généralement en rapport avec les chefs qui cherchent à être élus. Il y a encore bien autre chose, mais les chefs peuvent frauder en remplissant eux- mêmes les documents. C'est pourquoi il devrait y avoir une espèce de mécanisme pour protéger les gens qui se font accuser à tort d'agir ainsi.
Êtes-vous aussi d'avis que le mandat devrait être de quatre ans, comme pour les autres gouvernements? Devrait-il y avoir des provisions pour protéger le système?
Mme Kustra : En ce qui concerne la durée du mandat, je suis d'accord que deux ans, c'est trop court pour réaliser quoi que ce soit dans une collectivité. Quand nous avons un chef et un conseil tout nouveaux, il leur faut un certain temps pour apprendre les cordes du métier et se familiariser avec les nombreux processus, les exigences de présentation de rapports et les relations avec les ministères et organismes fédéraux et provinciaux avec lesquels les Première nations font affaire. Les collectivités nous diront leur préférence relativement à la durée du mandat, que ce soit trois ou quatre ans.
Pour ce qui est de vos commentaires sur les manœuvres frauduleuses, les allégations d'achat de vote ou de corruption font surface lors des appels en matière d'élection, qui doivent être soumis au ministère dans les 45 jours qui suivent la fin des élections. Nous menons des enquêtes et si nous trouvons des preuves de manœuvres frauduleuses, des mesures appropriées sont mises en œuvre conformément à la Loi sur les Indiens. Je conviens qu'il faudrait établir un système non seulement pour protéger le processus mais aussi les gens qui participent au processus.
Le mode de désignation des présidents d'élections, comme vous l'avez dit, sénateur, est tel qu'actuellement, la décision incombe à la communauté, qui désigne un président d'élections par résolution de la bande. Divers appels sont interjetés auprès de nous au sujet de cette personne en particulier pour certaines des raisons dont vous nous avez parlé ce matin.
Le sénateur Lovelace Nicholas : La raison pour laquelle cela arrive, c'est qu'une fois l'appel interjeté, ces gens ont peur d'aller voir la personne et de dire quoi que ce soit. Les chefs dominent le peuple. Le peuple a peur de se manifester après qu'une plainte ait été exprimée. C'est pourquoi je pense qu'il devrait y avoir une espèce de mécanisme pour protéger ces gens.
Le sénateur Peterson : Vous avez dit avoir mené des consultations auprès des Premières nations. Diriez-vous que la majorité d'entre elles sont favorables à ce type de changement, en ce qui concerne la durée du mandat?
Mme Kustra : Le ministère des Affaires indiennes n'a mené aucune consultation spécifique auprès des Premières nations jusqu'à maintenant. Nous travaillons avec l'Assemblée des chefs du Manitoba et ses techniciens, ainsi qu'avec l'Assemblée des Premières Nations dans le cadre d'un groupe technique mis sur pied pour discuter de ces questions. Nous n'avons pas entrepris de processus d'engagement ou de consultation en tant que tel, en ce qui concerne la possibilité de ces changements particuliers.
Le sénateur Peterson : Si le groupe du Manitoba souhaitait le faire, pouvez-vous faire rien que cela? Pouvez-vous simplement traiter avec eux individuellement et décider de faire ces changements?
Mme Kustra : Il faudrait pour cela des modifications à la Loi sur les Indiens. Je crois qu'il est possible d'instituer des dispositions électorales qui s'appliqueraient dans les limites des frontières provinciales. Cela n'existe pas actuellement. Nous avons un système national unique, qui s'applique à tout le monde. C'est certainement une possibilité que nous étudierions si d'autres collectivités du pays n'étaient pas disposées à appuyer les changements proposés.
Le sénateur Peterson : Une partie du défi est d'essayer d'établir une nouvelle norme de gouvernance, je crois, au sein des Premières nations. L'un des problèmes qui se pose est le grand nombre de très petites bandes comptant très peu de membres parmi lesquels désigner des dirigeants. C'est pourquoi il y a ce rôle de tiers administrateur.
Y a-t-il eu des discussions entre le ministère et les Premières nations sur la possibilité de fusionner ces plus petits groupes pour constituer un groupe plus vaste qui pourrait peut-être fonctionner plus efficacement?
Mme Kustra : Nous n'avons pas abordé de possibilité de la sorte dans le cadre des discussions sur la réforme du processus de sélection des dirigeants. De temps à autre, il est question que les Premières nations prennent la direction des événements relativement aux possibilités de fusion et de délégation des pouvoirs des petites collectivités à d'autres entités. Le ministère des Affaires indiennes et le gouvernement du Canada entretiennent actuellement des relations avec chaque Première nation. Ce n'est pas avec des entités regroupées autres que celles qui sont fusionnées soit en vertu d'un traité, soit en vertu de négociations d'autonomie gouvernementale. Ce sont les seules possibilités qui nous sont offertes actuellement.
Le sénateur Peterson : Dans votre présentation, vous avez parlé de manœuvres frauduleuses relativement aux élections. Est-il question d'élargir l'étude de cet aspect au-delà des enjeux électoraux?
Mme Kustra : Nous avons actuellement au ministère des Affaires indiennes un module des plaintes et allégations qui reçoit les allégations de manœuvres frauduleuses en ce qui concerne la prestation des programmes et services et d'autres pratiques dans une collectivité. C'est un module distinct de celui qui s'occupe des élections, en tant que tel. Il existe actuellement, et il y a un processus et des lignes directrices visant les enquêtes sur les allégations qui sont faites.
Le président : Si le mandat devait être prolongé, est-ce que le pouvoir de révocation est pris en compte dans le processus? Nous revenons aux sujets qu'ont soulevés les sénateurs Lovelace Nicholas et Peterson. Est-ce qu'on envisage la possibilité que le peuple puisse révoquer les élections pour en tenir de nouvelles en cas de corruption ou de manœuvres frauduleuses, ou pensez-vous que seul le ministre ou votre ministère aurait la possibilité d'ordonner la tenue de nouvelles élections en conséquence de présumées infractions qui seraient peut-être survenues?
Mme Kustra : L'Assemblée des Premières Nations nous a parlé du pouvoir de révocation. Nous n'avons pas de réponse à cette question pour l'instant. C'est néanmoins l'un des sujets ouverts à la discussion dans la révision des dispositions sur la nomination des dirigeants de la Loi sur les Indiens ou d'autres possibilités.
À propos de ce que vous disiez sur le pouvoir du ministre, l'Assemblée des Premières Nations a aussi émis l'idée d'avoir un organe indépendant. Elle serait disposée à tenir les élections dans les collectivités, désigner les présidents d'élections, diriger l'ensemble du processus, définir le cadre dans lequel les appels seraient réglés et déterminer qui, au bout du compte, aurait le pouvoir de révoquer des élections. C'est une question que nous étudions. Nous en discuterons ces prochains mois avec nos partenaires, au fil de nos progrès.
Le président : D'après ce que nous avons compris de la décision Corbière, qui accordait le droit de vote aux membres vivant hors des réserves, elle ne s'applique pas directement aux bandes indiennes régies par la coutume. Est-ce que ces dernières, de manière générale, accordent le droit de vote à leurs membres vivant hors des réserves, et connaissez-vous de ces bandes qui le font?
Mme Kustra : La décision Corbière ne s'appliquait qu'aux collectivités qui élisent leurs dirigeants sous le régime de la Loi sur les Indiens. Elle s'applique actuellement à l'ensemble des 252 nations.
Pour les collectivités qui veulent délaisser la Loi sur les Indiens en faveur du code coutumier, leur code doit respecter la décision Corbière. Cela signifie que le code qu'ils soumettent au ministère et au ministre pour examen doit attribuer le droit de vote aux membres vivant hors des réserves.
Cependant, une fois qu'une collectivité a délaissé la Loi sur les Indiens en faveur d'un processus de sélection communautaire, elle peut modifier ce code sans aucune intervention, recommandation ou approbation du ministère des Affaires indiennes. N'importe quand, avec l'approbation de la communauté, elle peut modifier le code pour interdire le vote aux membres vivant hors de la réserve. C'est pourquoi le Congrès des Peuples Autochtones voulait travailler avec nous pour déterminer la mesure dans laquelle les codes communautaires ne font pas place au vote pour les membres qui habitent hors des réserves.
Nous avons deux décisions de tribunaux, toutes deux rendues en Colombie-Britannique, où les dispositions relatives à la résidence d'un code de sélection communautaire ont été contestées et abolies. En gros, cela signifie que le code a été déclaré en violation de la Charte. Il interdisait le vote aux membres vivant hors des réserves. Par conséquent, nous avons deux cas où le tribunal a déterminé qu'un code coutumier enfreignait la décision Corbière.
Je pense que votre autre question, sénateur, concernait les collectivités qui se conforment à la décision Corbière, n'est-ce pas?
Le président : Je voulais surtout savoir si la décision Corbière s'appliquait aux bandes régies par la coutume. L'autre question que j'ai à poser porte sur le même sujet. Selon la jurisprudence récente, ni le chef ni les conseillers ne sont tenus d'être résidents des réserves. Qu'est-ce qui empêcherait une majorité vivant hors des réserves de complètement abandonner les résidents des réserves à leur sort?
Les accords Tsawwassen ont suscité certaines protestations, avec la majorité des électeurs qui vivent à Los Angeles, à Toronto, en Floride et ailleurs. Ce sont des gens qui habitent en dehors des réserves qui, en fait, contrôlent la destinée de la population vivant en réserve.
Mme Kustra : En vertu des dispositions en vigueur de la Loi sur les Indiens, il n'existe aucun moyen d'équilibrer les droits des membres des réserves avec ceux des membres vivant en dehors des réserves. Dans une situation comme celle que vous venez de décrire, c'est la volonté des électeurs, exprimée dans le cadre d'un processus démocratique, qui l'emporte.
Je répète que l'Assemblée des Premières Nations et l'Assemblée des chefs du Manitoba ont soulevé le problème. Elles entrevoient un avenir où le chef et les conseillers vivront en dehors des réserves et n'auront pas de lien réel avec la collectivité en soi.
Nous pensons que c'est un autre aspect de la Loi sur les Indiens qui exige une refonte et d'être modernisé pour refléter la réalité actuelle, en ce qui concerne l'endroit où vivent les électeurs; cet équilibre entre les membres vivant dans les réserves et hors d'elles est un problème que nous aimerions pouvoir régler. Aussi, les nations ont déjà signalé qu'il leur tient à cœur.
Le président : Ce n'est peut-être pas juste de vous poser la question, mais quel est le raisonnement de la décision Corbière? À priori, elle ne me paraît pas logique. Je ne peux pas vraiment comprendre que si je vis chez moi, d'autres personnes qui vivent loin de chez moi exercent un contrôle sur toutes les décisions et sur ce que je fais. Le sénateur Campbell dit que c'est une nation, mais ce n'est une nation que si tout le monde est traité sur le même pied. Si les membres vivant hors de la réserve peuvent contrôler la destinée de ceux qui y vivent, ils assument entièrement le contrôle de la gouvernance. Est-ce que cette décision est fondée sur la Charte?
Mme Kustra : Oui, elle était fondée sur les dispositions de la Charte sur l'égalité, c'est-à-dire que tous les membres de la collectivité devraient avoir le droit de voter, où qu'ils vivent; qu'ils ont un intérêt dans les affaires de la collectivité.
Le président : Trouvez-vous logique, d'après votre expérience, que des gens qui vivent à Los Angeles ou Toronto puissent contrôler la destinée de gens qui vivent au Manitoba?
Le sénateur Campbell : Vous allez vous retrouver devant madame le juge McLachlin si vous continuez.
Le président : C'est bon. Ils ne sont tous guère qu'humains. Je retire ma question, madame Kustra.
Mme Kustra : Merci.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Vous avez dit que vous consultiez les chefs. Ce que je voudrais suggérer, c'est que l'on consulte la population elle-même. Si le chef fait l'objet de plaintes, ces gens craignent de perdre leur emploi en agissant contre leur chef.
Il faudrait consulter la population parce que le chef ne s'exprime pas pour tout le monde. Je le sais d'expérience, parce que je vis dans une collectivité de Première nation. Le chef actuel ne s'exprime pas en mon nom.
Mme Kustra : Sénateur, je tiens à ce qu'il soit bien clair qu'actuellement, nous ne consultons pas les chefs. Comme, j'en suis sûre, on le sait bien, le terme « consultation » a un sens bien précis pour le gouvernement du Canada et pour les Premières nations.
Pour l'instant, nous travaillons avec l'Assemblée des chefs du Manitoba. Nous ne sommes pas en ce moment en phase de consultation. L'Assemblée des chefs du Manitoba, ces prochains mois, réfléchira au meilleur moyen pour elle de consulter les collectivités et les chefs dans la région en vue de présenter une solution.
En ce moment, AINC n'est pas en processus de consultation des chefs ou des collectivités. Nous travaillons avec une organisation qui s'est offerte pour examiner des possibilités.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Je voulais m'assurer que le peuple sache que ce chef-là viendra ici le représenter. Comme je l'ai déjà dit, ils ne sont pas tous représentés par le même chef.
Le sénateur Peterson : Qu'est-ce qui fait un « électeur admissible » en termes d'appartenance à une bande, pour des élections?
Mme Nepton : Un électeur admissible en vertu de la Loi sur les Indiens est âgé d'au moins 18 ans à la date des élections et est membre d'une bande.
Le sénateur Peterson : Qu'est-ce qu'un membre de bande? Est-ce qu'on est membre d'une bande à perpétuité?
Mme Nepton : Dans certains cas, le statut et l'appartenance à une bande sont une seule et même chose. Il arrive toutefois que des Premières nations aient le contrôle de leur effectif et puissent déterminer qui sont leurs membres. Cela ne change rien à leur statut sous le régime de la Loi sur les Indiens, mais cela peut changer leur situation au sein de la bande.
Le sénateur Peterson : Cela peut avoir une incidence sur qui peut voter aux élections.
Mme Nepton : Pour ces bandes-là, oui.
Le sénateur Peterson : Un aspect d'une bonne gouvernance est la responsabilité financière. En vertu des exigences en vigueur actuellement, est-ce que la bande doit dresser un budget et le présenter à tous les membres de la bande?
Mme Kustra : Les rôles et responsabilités du chef et du conseil, en matière de planification, d'établissement et de présentation du budget sont vraiment l'affaire de la communauté. Ils ne sont pas tenus de présenter publiquement un budget. Cependant, ils doivent mettre les états financiers vérifiés à la disposition des membres de la bande.
Bien des collectivités du pays ont des processus très ouverts et transparents. Elles font participer leurs membres à l'élaboration des plans et priorités pour l'exercice à venir, et le chef et le conseil, en fin de compte, répartissent les ressources dont ils disposent pour régler ces priorités.
Le sénateur Peterson : Est-ce que ces états financiers vérifiés sont faits à la fin de chaque exercice?
Mme Kustra : Oui, c'est bien cela.
Le sénateur Peterson : Ils sont à la disposition des membres. Mais est-ce que les membres doivent les demander au bureau de la bande?
Mme Kustra : Oui, c'est bien cela.
Le sénateur Peterson : Donc, ils ne sont pas envoyés et fournis.
Mme Kustra : Toutefois, bien des collectivités tiennent des réunions publiques lors desquelles le conseil présente les renseignements financiers et les résultats réels en matière de rendement relativement au travail qu'ils ont fait dans l'année écoulée.
Le président : J'ai une autre question à poser. Est-ce que l'article 25 de la Charte fait écran entre les droits collectifs communautaires et les droits affirmés dans la décision Corbière?
Mme Kustra : Comme je ne suis pas avocate, je ne pense pas être habilitée à répondre à cette question.
Le président : Ce n'est pas grave.
Mme Kustra : Madame Nepton est avocate, mais pas au ministère de la Justice.
Mme Nepton : Je n'ai pas de réponse claire à fournir, et je ne peux pas répondre au nom du ministère de la Justice. Les tribunaux n'ont pas encore statué sur cette question. Elle n'a pas encore été posée aux tribunaux. Nous ne pouvons fournir aucune réponse quant à l'interprétation.
Le président : Ma dernière question concerne le processus héréditaire. Les Gitxsan ont le système des maisons, qui est similaire à celui des Navajo des États-Unis, qui ont les chapitres et le processus législatif central. Qu'est-ce que c'est? Est-ce une « coutume » en tant que telle? Est-ce qu'AINC a le moindre contrôle sur cette méthode de gouvernance?
Mme Kustra : Le modèle de gouvernance dans ces collectivités serait considéré coutumier, auquel cas le gouvernement du Canada et le ministère des Affaires indiennes n'exercent aucun contrôle sur le processus appliqué dans la collectivité.
Le président : Je pose la question parce que dans les négociations qui sont en cours relativement aux revendications globales, aucune disposition n'est prévue pour composer avec cet aspect de manière efficace, d'après des gens du Nord de la Colombie-Britannique. Il se trouve que je viens de la Colombie-Britannique, et ils m'ont parlé à de nombreuses reprises de cette question. Ils pensent que c'est pour cette raison que la Commission des traités de la Colombie- Britannique n'a pas remporté autant de succès qu'elle aurait dû en avoir.
Mme Kustra : Dans le processus d'autonomie gouvernementale et de négociation, la collectivité serait tenue d'avoir une constitution en vigueur. Cette constitution doit prévoir, entre autre, un processus de sélection des dirigeants, ou quel que soit le nom que la communauté veut lui donner.
Le président : Je vous remercie tous d'être venus témoigner devant le comité. Au nom de tous les sénateurs, nous vous remercions pour vos réponses franches et directes. Nous étudierons cette question et, nous l'espérons, ferons la lumière sur une situation des plus complexes. Elle mène non seulement aux élections mais est liée à la responsabilité et divers autres facteurs. Je suis sûr qu'avec le temps, nous trouverons le bon moyen de procéder. Merci encore.
Y a-t-il autre chose, sénateurs?
Le sénateur Peterson : Je me demandais ce qui se passera demain.
Le président : Nous n'aurons pas de réunion. Je pense que d'importantes annonces doivent être faites demain. Pour l'instant, nous n'avons pas convoqué de témoins sur cette question parce que nous sommes sur le point d'ajourner. Nous essayons de jauger la situation pour continuer de travailler sans risquer de nous retrouver dans une situation où nous convoquons des témoins mais ne pouvons pas les entendre.
Honorables sénateurs, la séance est levée.
La séance est levée.